نشريه معارف

شماره 24 ـ اسفند 83 و فروردين 84

چالش و چاره

گفتاري پيرامون جمهوري اسلامي و چالش كارامدي (قسمت اول)
دكتر بهرام اخوان كاظمي^*
مقدمه
مفهوم كارامدي¹و كارايي² از مهمترين مفاهيم علوم مديريت و اقتصاداند؛ و تقريباً از چندين دهه گذشته در عرصه علم سياست نيز به طور جدي پاي نهاده و مطرح شده‌اند. از آنجا كه هر سامانه مديريتي و هر سازماني، به دنبال بيشينه كردن كارامدي و كارايي خويش است، بديهي است كه گسترده‌ترين و مقتدرترين سازمان موجود، يعني نهاد دولت هم بدنبال دستيابي به اين هدف حياتي باشد؛ تا با داشتن پيشيني مشروعيت اوليه، به مشروعيت‌سازي جديدي دست يازيده و مشروعيت ثانويه و يا كارامدي را نيز كسب كند؛ و بدين وسيله دوام و پايمندي خويش را، با تحصيل رضايت افزون‌تر شهروندان، بيش از پيش تضمين نمايد.
كارامدي، در حقيقت بيانگر قابليت و توانايي اداره هر كشور توسط مديران و كارگزاران شايسته آن است و ايفاي بهينه كار ويژه‌هاي دولت و كسب حداكثر رضايتمندي مردم را درپي دارد. امروزه با گذشت بيست‌وشش سال از انقلاب اسلامي و مردمي ايران، و بالطبع با تأسيس جمهوري اسلامي، كمتر كسي ترديدي در پايه‌هاي مشروعيت اين نظام روا مي‌دارد. اما اين نيز واقعيت دارد كه هر حكومتي ممكن است در عرصه تحقق كارْ ويژه‌ها، و وظايف و اهداف خود با درجه‌اي از ناكارامدي و دغدغه آن مواجه شود. از سويي متأسفانه برخي نيز عنادورزانه سعي در ايجاد شبهه ناكارامدي حكومت ديني و تشكيك در توان آن در پاسخگويي به انتظارات و خواسته‌هاي مردم دارند. اين در حالي است كه كاهش كارامدي، بيماري گريزناپذير هر نظام سياسي است و نظام‌هاي موفق آنهايي هستند كه همواره با ارائه راهكارهاي نظري و عملي، سعي در علاج اين بيماري موسمي دارند. هر چند اين مداوا قطعي نيست؛ بلكه زمانمند و موقت است. از سوي ديگر، حتي نظام‌هاي كارآمد نيز به دنبال تجربه راه‌هاي جديدي براي افزايش كارامدي خود هستند زيرا اين واقعيت دارد كه ناكارامدي يكي از اساسي‌ترين چالش‌هاي توسعه و پيشرفت هر كشور و از عوامل مُخلّ عمده اين مسير است؛ و هر گونه طراحي توسعه مي‌بايستي جاي ويژه‌‌اي را براي ارتقاء كارامدي در كليه جوانب و عرصه‌ها قائل باشد.
در اين راستا، مقاله حاضر با ملحوظ داشتن سرايت اين ناكارامدي به بخش‌هايي از بدنه مديريتي كشور، به دنبال پاسخ به اين سئوال است كه: مفهوم نظري و عملي كارامدي و كارايي به چه معنا و داراي چه شاخصه‌هايي است و از سويي چه راهكارهايي براي افزايش كارامدي نظام فعلي جمهوري اسلامي قابل پيش‌بيني و پيشنهاد است؟"
در زمينه اين پژوهش، تحقيقات بسيار ناچيزي صورت گرفته كه اكثريت آنها به صورت مقاله است كه عمدتاً در اين نوشتار مورد بررسي قرار گرفته‌اند.
شايان ذكر است دو مفهوم «كارامدي» و «كارايي» داراي تفاوت معنايي هستند؛ اما به دليل عدم رعايت اين تمايز از سوي بسياري از مؤلفين، اين دو در اين مقاله گاهي و از سر ناچاري به صورت مترادف به كار رفته است. به عنوان نمونه مفاهيم "كارايي" و "كارامدي و اثر بخشي" در بسياري از فرهنگ‌ها و متون مرتبط با علم اقتصاد و دانش مديريت؛ به معناي "استفاده مطلوب از منابع يا عوامل توليد يا قابليت و توانايي رسيدن به اهداف از پيش تعيين شده و مشخص"³ تعريف شده‌اند. در حالي كه اين سه مفهوم، حداقل در دو حوزه معنايي قابل تفكيك هستند. تقريباً در ترادفِ صحت و بكارگيري دو واژه كارامدي و اثربخشي ترديدي نيست؛ و امروزه در زبان فارسي وقتي يكي از آنها را به كار مي‌برند، ممكن است مقصودشان ديگري باشد؛ با اين حال بايد توضيح داد كه كارايي و كارامدي به چه معنا است؟ صاحب‌نظران، كارامدي را در گرو كسب هدف‌هاي تعيين شده و رضايت خاطر كساني كه در رسيدن به اهداف نقش دارند مي‌دانند، اما "كارايي در بكارگيري و تخصيص منابع توليد، در استفاده از منابع توليد و صَرف حداقل هزينه براي هر ميزان توليد است. و اين مستلزم آن است كه اول از ضايعات و سطح اندك كارايي تكنولوژيك اجتناب شود و بعد براي دستيابي به فرآيند توليدي با كمترين هزينه، داده‌ها با مناسب‌ترين قيمت انتخاب گردند.⁴"
اما شاخصه‌هاي كارامدي و راهكارهاي افزايش آن در نظام اسلامي چيست و چگونه تعريف مي‌شود؟ شايان ذكر است كه واژه كارايي و كارامدي (اثر بخشي) از مفاهيم جديدي در عرصه علم مديريت و سياست مي‌باشد و انتظار نمي‌رود كه در متون و آثار گذشتگان اعم از اسلامي و ايراني و حتي غربي به آن اشاره شده باشد. بنابراين و با توجه به فقدان و يا ندرت اين واژه - در معاني مصطلح- در آثار و منابع اسلامي، اين مفهوم ابتدا در نهج‌البلاغه - به عنوان عالي‌ترين منشور حكومت اسلامي - مورد كاوش قرار مي‌گيرد؛ و سپس با توجه به تجربه نادر بيست و شش ساله تأسيس حكومت اسلامي در ايران، كارامدي در اين نظام بررسي مي‌شود.
بخش اول - مفهوم كارامدي در نظام سياسي علوي
مفهوم اداره - يا به تعبير امروزي‌تر "مديريت" - در كلمات و بيانات امام علي(ع) با واژه‌هايي مانند : تدبير، امره، قدرت، سيد وسيادت و راعي به كار گرفته شده است. از سويي مفهوم "كارايي" با وجود تازه و عصري بودنش در نهج‌البلاغه نيز به طور اخص و صريح اگر چه كمتر مورد اشاره قرار گرفته، اما مضمون آن به خوبي در اين زمينه به طور عام قابل مشاهده است. شايان ذكر است در حالي كه پيشرفت و كارايي در سازمان و نظام‌هاي غير ديني و لائيك، تنها با ملاحظات مادي سنجيده مي‌شود، سازمان‌ها و نظام‌سياسي در اسلام، پا را از اين ملاحظات مادي فراتر مي‌نهد؛⁵ و فقط به فكر اهداف زودگذر و كوتاه مدت بر پايه ملاحظات اقتصادي و كارايي اقتصادي و مادي نيست و بدينوسيله، هدف‌هاي فردي، اجتماعي، سازماني و حكومتي را صرفاً در پرتو محاسبات مادي نمي‌نگرد، بلكه ابعاد معنوي كارايي و شرافت انساني و ارتقاء كرامت بشري را نيز در رفتار سازماني و تعامل حكومت و مردم مد نظر دارد؛ و بيشترين بازده مادي را به گونه‌اي متقارن با افزايش بهينه و كارايي بازده‌هاي معنوي در نظر مي‌گيرد.
امام علي(ع) به مفهوم كارايي اشاراتي اختصاصي داشته كه حداقل دو مورد آن توسط نگارنده رؤيت و درك شده است. لازم به ذكر است اصلي‌ترين واژه مترادف "كارايي"، در زبان عربي كلمه "نفاذيه" و از مصدر ثلاثي مجرد "نفذ" است، كه امام(ع) به طور دقيق در حوزه مديريت و حكمراني اجتماع، با كلماتي مشتق از اين ثلاثي، به كارايي واثر بخشي اشاره نموده‌اند كه عين اين عبارات "نفاذهم" و "نفذ"است. امام(ع) در نامه خويش به مالك‌اشتر داشتن كارايي را از مختصات و شرايط وزيران لايق بر مي‌شمارند و در اين فراز مهم (نامه 53، بند 17) ، كلمه "نفاذ" را به معناي "كارا" و در نتيجه "نفاذهم" را به معناي "كاراترين" ايشان به كار برده اند.⁶ همچنين در فراز ديگري امام(ع) با جمله: "من عدل، نفذ حكمه"⁷، عدالت ورزي را مايه اثربخشي و كارايي عملكرد حكومت به شمار آورده‌اند.
شايان ذكر است كه در زبان انگليسي براي معناي كلمه "كارامدي" نيز از واژه Competence به معناي "صلاحيت و سزاواري" هم استفاده مي‌شود. با اين ملاحظه مي‌توان به جرات اذعان كرد كه امام(ع) با تأكيدي كه همواره بر شايسته‌سالاري و گزينش شايستگان داشته‌اند، در فرازهاي بي‌حدي با عباراتي مانند: " صلاح الولاه، اصلحهم، خيرهم، اعلمهم، اقواهم، شفاعه الكفايه، و ...." همواره اصرار داشته‌اند كه صالح‌ترين، بهترين، عالم‌ترين، قوي‌ترين، و با كفايت‌ترين كارگزاران در رأس تدبير و مديريت جامعه قرار گيرند. از جمله در بندهاي متعددي از نامه خطاب به مالك‌اشتر، درباره گزينش فرماندهان، كُتّاب و منشيان و ...، منوط به انتخاب سزاوارترين و بهترين‌ها شده است.⁸
علاوه بر جستجوي واژه كارامدي در نهج‌البلاغه، مي‌توان به مفهوم‌سازي در اين باره پرداخت و با توجه به اينكه بسياري از انديشمندان معاصر همچون "ليپست" كارايي و كارامدي را عملكرد حقيقي و واقعي حكومت يا برآورده شدن كارْ و يژه‌هاي اساسي حكومت توسط نظام تعريف كرده‌اند، مي‌توان كارامدي را در معناي كارْ ويژه‌هاي اساسي حكومت و نحوه ايفاي بهينه آنها تبيين نمود.
كارامدي به معناي ايفاي بهينه كليه كارْ ويژه‌هاي حكومت
از دو منظر مي‌توان به ديدگاه‌هاي امام علي(ع) در موضوع كار ويژه‌هاي اصلي حكومت نگريست؛ منظري عام و منظري خاص. در بخش‌هايي از نهج‌البلاغه - همانند عهد نامه مالك‌اشتر - ايشان در فرازهايي كلّي، اهداف عاليه حكومت را بر شمرده‌اند، و در منظرهاي خاص ديگر هم. به صورت مباحثي فرعي، مقاصد حكومت را مورد تصريح قرار داده‌اند. به عنوان بيان نمونه‌هاي منظر عام، در خطبه يكصدوسي‌ويك، اهدافي مانند احياي دين و حاكم ساختن شعائر و احكام و قوانيني الهي، بر چيدن آثار فتنه و فساد و استقرار صلاح، حمايت از بندگان مظلوم و محروم و اقامه حدود الهي اشاره شده است.⁹ همچنين از بيانات امام علي(ع) در خطبه چهل، اهداف حكومت چنين استنباط مي‌شود¹⁰:
1- بسترسازي و تمهيد حيات مادي و معنوي مؤمنان.
2- تأمين حقوق ساير شهروندان و در امان بودن غير مؤمنان و تأمين حيات مادي ايشان.
3- تأمين امنيت و استيفاي حقوق مردم؛ به ويژه مظلومان جامعه.
4- بسامان نمودن نظام اقتصادي براي اداره صحيح و توانمند جامعه و كشور.
برخي از نويسندگان با ذكر مستندات فراوان ازنهج‌البلاغه، اهداف و كار ويژه‌هاي حكومت را از ديدگاه امام(ع) چنين گفته‌اند:¹¹
1- تأمين سعادت مادي و معنوي و توجه به رشد و بالندگي مردم.
2- احياء، احقاق و اقامه حق و دفع باطل.
3- تحقق عدالت.
4- تأمين امنيت.
5- تحقق وحدت امت در پرتو حكومت و رهبري الهي.
6- تأمين رفاه عمومي.
7- حفظ كرامت انساني.
8- وصول به تعامل صحيح و مثبت بين حكومت و مردم و كسب حداكثر رضايت آنها.
بديهي است ميزان دستيابي به اين اهداف وتحقق اين كار ويژه‌ها، تعيين‌كننده ميزان كارامدي و كارايي حكومت مي‌تواند باشد.
بخش دوم – شاخصه‌هاي مهم كارامدي و كارايي در نظام سياسي علوي
براي كارامدي وكارايي در نهج‌البلاغه مي‌توان شاخصه‌هايي تعريف كرد. البته اين اشارات نوعي فهم و دريافت از كلام امام(ع) است و گرنه حضرت به طور مشخص به چنين تقسيماتي ذيل عنوان «كارامدي» اشاره نداشته‌اند، بلكه در حقيقت با تفسير نهج‌البلاغه و تبيين مفهوم كارامدي مي‌توان چنين سنجه‌ها و اصولي را براي اين واژه تعريف كرد؛ كه وجود آنها باعث افزايش كارايي و كارامدي حكومت مي‌شود. البته فقط به عناوين آنها - با ذكر يك شاهد از نهج‌البلاغه - اشاره مي‌شود:
1- اصل عدالت و عدالت‌ورزي
"هر كس عدل بورزد، حكمش نافذ و كارا مي‌شود"¹².
2- اصل شايسته‌سالاري
"در استخدام كاركنان و فرمانروايانت، شفاعت و وساطت كسي را مپذير. مگر شفاعت شايستگي و امانت‌داري خودِ آنها"¹³. "سزاوارترين كس به خلافت، قوي‌ترين مردم نسبت به آن و داناترين آنها به فرمانهاي خدا است"¹⁴.
3- اصل تجربه‌گرايي
"كارگزاران خود را از صاحبان تجربه و مهارت كه از خاندان‌هاي صالح باشند انتخاب كن."¹⁵
4- اصل نظارت و كنترل
" بازرساني را بر آنان اعزام كن كه اهل راستي و وفادار باشند...؛ آنان را بر اساس خبرگي و شايستگي به كار بگمار. از روي روابط و امتيازات نابجا، آنان را به كار نگير."¹⁶
5- اصل ضابطه و قانون‌گرايي به جاي رابطه‌گرايي
در خطاب به خليفه دوم مي‌فرمود:"سه چيز است كه اگر به آن عمل كني تو را كفايت مي‌كند؛ و اگر ترك كني، هيچ چيز تو را كفايت نمي‌كند: اقامه حدود بر قريب و بعيد، قضاوت بر اساس كتاب خدا در حال رضا وسخط، و تقسيم عادلانه بين قرمز و سياه"¹⁷
6- اصل امانت‌داري، تكليف‌گرايي و مسئوليت‌شناسي
خطاب به اشعث‌بن‌قيس (استاندار آذربايجان):"همانا منصب استانداري، براي تو، وسيله آب و نان نبوده، بلكه امانتي در گردن توست. بايد كه از فرمان الهي و امام خويش پيروي كني ... در دست تو، مالي از ثروت‌هاي خداي بزرگ و عزيز است و تو خزانه‌دار آني، تا به من بسپاري ...."¹⁸
7- اصل الگو بودن رهبران و مديران و ساده‌زيستي آنان
"بر رهبران حق است كه درخوراك و پوشاك، همانند ضعيف‌ترين مردم رفتار نموده، از هيچ چيز اضافي كه آنان قادر به تهيه آن نيستند برخوردار نباشند، تا فقرا با ديدن رهبران، در آنچه هستند از خدا راضي باشند و ثروتمندان با ديدن آنان شكر و تواضع‌شان بيشتر شود"¹⁹.
8- اصل كفاف و قناعت و پرهيز از اسراف
"ميانه‌رو باش و از زياده‌روي دست‌بردار. و امروز، فردا را به خاطر آور و از مال نگه‌دار چندان كه تو را كارساز است، و زيادت را پيش فرست براي روزي كه تو را بدان نياز است".^{20

ادامه در شماره آينده

پي‏نوشت‏

*. استاديار دانشكده حقوق و علوم سياسي دانشگاه شيراز.

1. Effectiveness.

2. Efficiency.

3. ر.ك، حسن گلريز، فرهنگ لغات و اصطلاحات علوم اقتصادي، تهران، مركز آموزش بانكداري، 1368، ص 171.

4. ر.ك، سياوش مريدي، عليرضا نوروزي، فرهنگ اقتصادي، تهران، مؤسسه كتاب پيشرو و انتشارات نگاه، 1373، ص 575.

5. ر.ك، علامه محمدتقي جعفري، "يك بحث بنيادين در ريشه‌هاي انگيزش (مندرج در: نگرشي در مديريت در اسلام، تهران، مركز آموزش مديريت دولتي، 1372، ص 170-169).

6. ر.ك، علي‌ابن ابيطالب، نهج‌البلاغه، ترجمه و شرح سيدعلي‌نقي فيض‌الاسلام، تهران، [بي نا] ، 1351 ش، نامه 53، بند 17، ص999.

7. ر.ك، جمال‌الدين محمد خوانساري، شرح غررالحكم و دررالكلم، ج5، تهران، دانشگاه تهران، 1360، ص175.

8. براي نمونه ر.ك، علي(ع)، نهج‌البلاغه، پيشين، خطبه 172، ص 558، خطبه 216، ص 716.

9. ر.ك، همان، خطبه 131،ص 407-406.

10. ر.ك، همان، خطبه،40، ص 125.

11. ر.ك، بهرام اخوان كاظمي، "آرمان‌هاي حكومت در نهج‌البلاغه"، حكومت اسلامي، شماره 17، پائيز 1379، ص 148-129.

12. خوانساري، پيشين، ج5، ص 175.

13. محمدمهدي شمس‌الدين، نظام الحكم و الاداره في الاسلام، بيروت، چ سوم، 1374 ق (قم، 1411 ق)، ص301.

14. علي(ع)، نهج‌البلاغه، خطبه 172، ص 588. همچنين ر.ك، خطبه 73، ص 172-71، خطبه 172، بند 6، ص 560-559.

15. همان، نامه 53، بند 43، ص 1011، بند 87، ص 1034.

16. همان، بند 43 و 45، ص 1012-1011.

17. ر.ك، علي‌اصغر الهامي‌نيا، " نظارت بر كارگزاران درحكومت علوي"، حكومت اسلامي، شماره 18، زمستان 1379، ص 254. همچنين ر.ك، علي(ع)، نهج‌البلاغه، خطبه 215، بند 2 الي 7، ص 715 - 714 و نامه 41، ص 960-957 و نامه 53 ، بند 85 ، ص1031.

18. علي(ع) ، نهج‌البلاغه، نامه 5، بند 1، ص 839، همچنين ر.ك، نامه 26، بند 6 و 7، ص 886 و نامه 40، بند 1 و 2، ص 955 و خطبه 33، ص 111.

19. محمدباقر المحمودي، نهج‌السعاده في مستدرك نهج‌البلاغه، ج2، بيروت،موسسه الاعلمي للمطبوعات، 1385 هـ.ق، ص 49. همچنين ر.ك، علي(ع)، نهج‌البلاغه، خطبه 200، بند 4، ص 664-663.

20. علي(ع)، نهج‌البلاغه، نامه 21، بند1،ص 872.}